Esas Sayısı               : 2005/146                                                                                           

Karar Sayısı            : 2005/105

Karar Günü             : 28.12.2005

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Zonguldak İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU : 28.12.2004 günlü, 5277 sayılı 2005 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 25. maddesinin (f) fıkrasının ikinci ve üçüncü paragraflarının Anayasa’nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I - OLAY

657 sayılı Yasa’ya tabi olarak çalışan davacının görevine son verilmesine ilişkin işleminin iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptalleri için başvurmuştur.

II - İTİRAZIN GEREKÇESİ

Başvuru kararı gerekçesinin ilgili bölümü şöyledir:

“Devlet memurlarının memurluğa alınma, göreve son verme ve diğer özlük hakları 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda belirlenmiştir. 2005 Mali Yılı Bütçe Kanununun 25. maddesinin (f) fıkrasının ikinci paragrafında, herhangi bir sosyal güvenlik kurumundan emeklilik veya yaşlılık aylığı alanların bu aylıkları kesilmeksizin; genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri tarafından kurulan birlik ve işletmeler, sosyal güvenlik kurumları, bütçeden yardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bunların bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmelerinde ve sermayesinin %50’sinden fazlası kamuya ait olan diğer ortaklıklarda herhangi bir kadro, pozisyon veya görevde çalıştırılamayacağı ve görev yapamayacağı; üçüncü paragrafında da diğer mevzuatın bu fıkraya aykırı hükümlerinin 2005 mali yılında uygulanmayacağı öngörülerek anılan bütçe yasasıyla öteki yasalarda değişiklik yapılmıştır. Bu nedenle kurallar, Anayasa’nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır.”

III - YASA METİNLERİ

A - İtiraz Konusu Yasa Kuralları

5277 sayılı 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 25. maddesinin (f) fıkrasının ikinci ve üçüncü paragrafları şöyledir:

“...

Herhangi bir sosyal güvenlik kurumundan emeklilik veya yaşlılık aylığı alanlar bu aylıkları kesilmeksizin; genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri tarafından kurulan birlik ve işletmeler, sosyal güvenlik kurumları, bütçeden yardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bunların bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmelerinde ve sermayesinin % 50’sinden fazlası kamuya ait olan diğer ortaklıklarda herhangi bir kadro, pozisyon veya görevde çalıştırılamaz ve görev yapamazlar.

Diğer kanunların emeklilik veya yaşlılık aylığı almakta iken emeklilik veya yaşlılık aylıkları ve/veya diğer tazminatları kesilmeksizin atanmaya, çalıştırılmaya veya görevlendirilmeye izin veren hükümleri ile 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun ek 11 inci maddesine göre alınmış Bakanlar Kurulu kararları 2005 yılında uygulanmaz.

             ...”

B - Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında Anayasa’nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine dayanılmıştır.

IV - İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca Tülay TUĞCU, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN,    A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT’ün katılmalarıyla 28.12.2005 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V - ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, diğer yasalarla yapılması gereken düzenlemelerin Bütçe Yasası ile yapılmasının Anayasa’nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 25. maddesinin (f) fıkrası getirilen düzenleme ile emekli aylığı alanlar ile yaşlılık aylığı alanların kamu kesiminde istihdam edilmelerine olanak veren yasalar tek tek sayılmaksızın bu olanağı veren yasa kurallarının 2005 yılı için uygulanmayacağı öngörülmüştür. Aynı zamanda 5434 sayılı Yasa’nın Ek 11. maddesi uyarınca Emekli Sandığı’ndan emekli aylığı alanların 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu’na tabi kurum ve ortaklıklar ile bunlara ait olmakla birlikte SSK Kanunu’na tabi işyerlerinde ücretli, geçici kadrolu veya yevmiyeli hizmetlerde çalışanların emekli aylıklarının kesilmesinin istisnalarını belirleyen Bakanlar Kurulu Kararlarının da uygulanmayacağı öngörülmüştür.

Anayasa’nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına imkan bulunmamaktadır.

Anayasa’nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurul’da üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa’nın 89. maddesinde de, Cumhurbaşkanı’na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa’nın 163. maddesinde, bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu’na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.

Anayasa’da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması mümkün bulunmamaktadır.

Anayasa’nın 161. maddesinin son fıkrasında, “Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” denilmektedir. Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardan ayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla ‘bütçe ile ilgili hükümler’ ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde ‘bütçeyle ilgili hükümlerden’ sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım vb. kamu hizmeti alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması içinde bütçe yasalarına hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki ‘bütçeyle ilgili hüküm’ ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa’nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürmektedir.

Anayasa’nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

2005 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 25. maddesinin (f) fıkrasının itiraz konusu ikinci paragrafında, herhangi bir sosyal güvenlik kurumundan emeklilik veya yaşlılık aylığı alanların bu aylıkları kesilmeksizin; genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri tarafından kurulan birlik ve işletmeler, sosyal güvenlik kurumları, bütçeden yardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bunların bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmelerinde ve sermayesinin % 50’sinden fazlası kamuya ait olan diğer ortaklıklarda herhangi bir kadro, pozisyon veya görevde çalıştırılamayacakları ve görev yapamayacakları; üçüncü paragrafında da diğer kanunların emeklilik veya yaşlılık aylığı almakta iken emeklilik veya yaşlılık aylıkları ve/veya diğer tazminatları kesilmeksizin atanmaya, çalıştırılmaya veya görevlendirilmeye izin veren hükümleri ile 5434 sayılı Yasa’nın Ek 11. maddesi uyarınca Emekli Sandığı’ndan emekli aylığı alanların 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu’na tabi kurum ve ortaklıklar ile bunlara ait olmakla birlikte Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu’na tabi işyerlerinde ücretli, geçici kadrolu veya yevmiyeli hizmetlerde çalışanların emekli aylıklarının kesilmesinin istisnalarını belirleyen Bakanlar Kurulu Kararlarının da 2005 yılında uygulanmayacağı öngörülmüştür. Böylece Bütçe Yasası’nın itiraz konusu kurallarıyla söz konusu yasaların ilgili hükümleri 2005 yılı için değiştirilmiştir.

Bu durumda, diğer yasalarla düzenlenmesi gereken konuların bütçe yasasıyla düzenlenmesi Anayasa’nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırılık oluşturduğundan itiraz konusu kuralların iptali gerekir.

VI - SONUÇ

28.12.2004 günlü, 5277 sayılı “2005 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 25. maddesinin (f) fıkrasının ikinci ve üçüncü paragraflarının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 28.12.2005 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.